目前不宜取消工程监理制度的理由及完善工程监理制度的意见探讨
作者：深圳市监理工程师协会 张修寅
[摘要]
深圳市建设行政主管部门自2014年3月中旬率先提出“开展非强制监理改革试点”以来，确实在全国工程监理行业引起了巨大反响，尤其是深圳的绝大部分监理企业陷入惶恐之中，根据中国境内的国情和建筑业现实，绝大多数监理企业及其从业人员不同意取消强制监理，有些人认为随着市场经济的发展应放开强制监理，还有的人认为监理已无存在的必要。
深圳市建设行政主管部门自2014年3月中旬率先提出“开展非强制监理改革试点”以来，确实在全国工程监理行业引起了巨大反响，尤其是深圳的绝大部分监理企业陷入惶恐之中，根据中国境内的国情和建筑业现实，绝大多数监理企业及其从业人员不同意取消强制监理，有些人认为随着市场经济的发展应放开强制监理，还有的人认为监理已无存在的必要。监理制度是取消还是保留，先取消哪些工程的强制监理，“强制监理”的提法是否合适?确实存在很大争议和很多困惑。作为一名监理协会的工作者，从代表监理行业整体利益的角度出发，我认为目前有诸多理由不宜取消监理制度，但可以改革调整监理的机制体制，促进监理制度的进一步完善。经初步思考，特提出以下不成熟的意见建议供大家讨论。
一、目前不宜取消工程监理制度的五个理由
(一)工程监理制度有众多法律法规的支撑。
据查证，至少有十多部法律法规涉及到工程监理。《建筑法》规定：“国家推行建筑工程监理制度”。“国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围”。《建筑法》专门用一章六条规定了建筑工程监理制度的原则、建筑工程监理的地位、主要任务、实施监理的基本依据以及工程监理人员基本权利、基本执业准则和责任、建设单位的基本责任等。根据《建筑法》，国务院颁布的《建设工程质量管理条例》规定了建设工程必须实行监理的范围：一是国家重点建设工程;二是大中型公用事业工程;三是成片开发建设的住宅小区工程;四是利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程;五是国家规定必须实行监理的其他工程。而且该条例专门用一章五条规定了“工程监理单位的质量责任和义务”。国务院颁布的《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定了工程监理单位的安全责任。
涉及工程监理的其他法律法规和部门规章还有：《招标投标法》、《合同法》、《刑法》、《公路法》、《防洪法》、《招标投标条例》、《民用建筑节能条例》;深圳人大颁布的《深圳经济特区建设工程监理条例》、《深圳市建筑市场严重违法行为特别处理规定》;建设部《建设工程监理范围和规模标准规定》、《工程监理企业资质管理规定》、《注册监理工程师管理规定》、《建设工程监理规范》;国家发展改革委与建设部联合发布的《建设工程监理与相关服务收费管理规定》;交通部《公路建设市场管理办法》;水利部《水利工程建设监理单位管理办法》等等，以及各相关部门的规章、各地的地方法规和大量规范性文件，形成了一整套关于工程监理的法律法规体系。
所以，目前欲取消建设工程监理制度，受到众多法律法规的制约，要突破法律法规的规定，决不是一朝一夕可以实现的。目前中央领导强调“凡属重大改革都要于法有据”、“法无授权不可为”，今年颁发的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)指出：“法未授权，政府部门不能为”，“法有规定的，政府部门必须为”。 全国人大常委会法工委研究室负责人也表示“不允许再存在法治轨道之外的改革试点”。
鉴于此，本人认为目前不宜急于突破法律法规取消工程监理制度，而是运用市场手段促进监理企业优胜劣汰，因为毕竟现在与改革开放初期的法制环境、公民意识有突飞猛进的发展，不可同日而语。
(二)新近颁布或即将颁布的相关重要文件均强调加强监理工作。
如中共中央、国务院于2014年印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第四节“严格建筑质量管理”中，要求“强化建筑设计、施工、监理和建筑材料、装修装饰等全流程质量管控”。又如：国务院法制办于2014年3月24日向社会各界征求意见的《工程建设项目招标范围和规模标准规定(修订)(送审稿)》中，对关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目、公用事业项目，使用国有资金投资项目，国家融资项目，使用国际组织或者外国政府资金的项目等五大类十九项，规定“勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的”，必须进行招标。
2014年7月10日，国家发展改革委印发了《关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》(发改价格〔2014〕1573号)，将发改价格〔2007〕670号文件中“依法必须实行监理的建设工程施工阶段的监理收费实行政府指导价”调整为：“放开除政府投资项目及政府委托服务以外的建设项目前期工作咨询、工程勘察设计、招标代理、工程监理等4项服务收费标准，实行市场调节价”。我认为，收费标准的调整是水到渠成的事情，实际上目前绝大多数社会(民营)投资项目的监理取费基本是按照市场调节价，除政府投资工程外，670号文件的监理收费标准难以落实到位，这也是顺应市场经济的发展，与加强建设监理制度并不矛盾。
(三)工程监理制度的建立与发展倾注了国家领导人的心血。
国家领导人对工程监理工作非常重视，在不同的场合发表过一系列重要指示精神，从而促进了我国建设监理事业的迅速发展，现摘要如下：
1985年12月，李鹏副总理就对全国基本建设管理体制改革提出了要求，认为“要使建设管理工作走上科学管理的道路，不发展专门从事组织管理工程建设的行业是不行的。”
1994年12月14日，李鹏总理在长江三峡工程开工典礼大会上讲话时指出：“要按照社会主义市场经济的原则和现代企业制度进行工程管理，实行项目法人责任制，招标投标制、工程监理制和合同管理制。”
1995年12月14日，邹家华副总理代表国务院向第六次全国建设监理工作会议所发贺信中指出：“推行建设监理制，是使我国工程建设项目管理体制逐步由传统的自筹、自建、自管的小生产管理方式，向社会化、专业化、现代化的管理模式转变，是工程建设领域里的一项重大改革”。
朱镕基总理尤其重视工程监理，自1998年至2001年，多次对工程监理工作做出重要指示。朱总理于2000年6月24日在关于长江重要堤防隐蔽工程建设有关情况的报告上批示：还有一个很重要的问题是工程监理，不能只满足于有一些专家型的“无私无畏”的监理工程师，一定要建设行业性、有公信力的名牌监理公司。否则中国的工程监理事业永远不能走上正轨，工程质量仍然缺乏保证。
1998年12月至2011年2月，温家宝在任副总理、总理期间，曾多次对工程建设监理作出多次指示。1998年12月12日，温家宝副总理在与出席全国计划会议的地方与部门负责同志座谈时指出：“对工程监理要强调两条：第一，要由有权威、有资信的专门机构和专家来搞;第二，要实行全过程、全方位的监理，要负从设计到施工全过程的监督责任。现在有的项目存在施工管理单位自己监理自己的现象，谁施工谁监理，一些不具备监理资格的单位，也混进监理队伍中来，这对工程质量是一个严重的威胁和隐患”。
2008年12月12日，在北京国际会议中心召开的“中国建设监理创新发展20周年总结表彰大会”上，住房和城乡建设部副部长陈大卫传达了温家宝总理最近对工程监理工作作出的重要批示：加强工程监理是保证工程质量和效益的重要环节，责任重大，希望建设监理企业认真履行监理职责，严格执行监理制度，强化工程建设监督管理，确保工程质量，为国家和人民做出新的贡献。
2009年11月17日，时任中共中央政治局委员、上海市委书记，现任国家政协主席的俞正声就“重制度创新，回应群众关切的问题”接受上海主要媒体联合采访时就指出工程监理存在两个制度性的缺陷，一是“工程监理与业主有着密切的关系，是业主招标来的，他的款是业主付的，监理单位很大程度上要考虑业主的意见和看法”;二是“工程监理招标包括对监理收费进行招标的，除了资质，除了他的能力，很重要一条是收费。监理的收费应该是按他的工程量的比例来收费，如果监理收费也招标，他就要拼命地揽业务量，否则他的收入要下降的，优秀人员很难认认真真地做好工作”。
国家领导人对工程监理工作的一系列重要指示，为监理制度的建立和发展指明了方向，可惜有关部门并没有切实认真研究并做好顶层设计，导致如今的监理行业走到了“夕阳西下”的境地，按照中国建筑工程管理泰斗丁士昭的话说，监理走到现在这种尴尬的局面，实在令人痛心。
(四)工程监理制度适合目前中国的国情社情
我国目前最基本的国情就是还处于并将长时期处于社会主义初级阶段。从社会发展程度来说，现阶段人口多、底子薄，地区发展不平衡，生产力发展水平低，经济文化比较落后;社会主义经济制度还不完善，社会主义市场经济体制还不成熟;社会主义上层建筑还不完善，民主法制还不够健全，封建主义、资本主义腐朽思想和小生产习惯势力在社会上还有广泛的影响。
国情决定建筑行业的情况，由于机制体制、文化素养、法制意识、物质基础、行业自律、市场发育不成熟以及政府监管缺失等问题，工程项目开发商和承建商基本上以追求利益最大化为宗旨，导致目前建筑市场信用关系严重扭曲以及普遍的道德风险行为，各方主体和每一个环节均存在着程度不一的失信现象,这已成为制约市场经济和建筑行业健康发展的瓶颈因素。比如我们耳熟能详地建筑业企业部分人员不能持证上岗，人员素质低，质量安全意识差;故意偷工减料，粗制滥造，弄虚作假，以次充好等等不良行为，为工程质量安全埋下了大量隐患。
建设单位普遍为“假业主”也是当下中国的实际情况。政府投资工程的代建单位在工程项目建成后，移交给其他部门或单位使用，使用单位才是真正的业主，而保障性住房或经适房是符合购房条件的“小业主”;对于社会(民营)投资工程项目来说，开发商或建设单位都不是真正的业主，购买商品房的社会个体才是真正的业主。
无论是政府投资工程或社会(民营)投资的工程项目，当其产品移交后，建设单位有可能解体或注销，如果在建设期间没有第三方监管，在施工阶段埋下的质量隐患会在业主使用或产品运营期间产生，将会给国家或人民生命财产带来不同程度的损失，在工程质量责任终身制没有真正落实的情况下，而所谓“假业主”的责任将难以追诉。
(五)监理改革不能因噎废食
我国的建设监理制度在其26年的发展进程中，确实存在一系列的问题，尤其是优秀监理人员因责权利失衡而严重流失，导致行业整体素质的下降，监理的作用大打折扣，加之少数监理单位投机运营、诚信缺失，少数监理人员缺乏职业操守，“吃拿卡要”，严重影响了监理行业的形象。但存在的问题并不是取消监理制度的理由。试想，我国现阶段哪个行业没有问题?行业有问题是制度设计的问题，是政府监管的问题，是行业自律的问题，不能哪个行业有问题就把哪个行业给取消了，哪个部门有问题就把哪个部门撤销了，不能因噎废食，不能因为洗澡水脏了就把孩子一起泼出去。应该以问题为导向进行改革，进行治理，进行整顿。
由此可见，作为第三方责任主体的工程监理单位，大有长期存在的必要。企业是行业存在的基础，如果取消监理企业，监理行业和监理制度将不复存在。可以想象，依据目前的国情和建筑业情况，取消工程监理制度将会给政府和社会带来一系列不良影响。
二、完善工程监理制度的四点建议
(一)改革监理的定位或属性
我国工程建设领域的制度变革，要上溯至1984年云南鲁布革水电站建设。这是中国第一个利用世界银行贷款，实行国际公开招标的水电工程。在世界银行要求下，我们在该项目中首次引入国际咨询工程师联合会(FIDIC)管理模式，首次接触到西方的咨询工程师制度，觉得这一制度非常好用，既可以节省成本，又可以保证质量。在借鉴这一制度的基础上，我们决定建立自己的监理工程师制度。在国际上，咨询工程师是建设方(业主)聘请为其管理工程项目的，代表的是业主的利益。1987年国际咨询工程师联合会对咨询工程师的独立性进行补充解释和调整为：咨询工程师在从事职业时仅为委托人的合法利益行使职责，他必须绝对忠诚地履行自己的义务，并且忠诚地服务于社会的最高利益以及维护职业荣誉和声望。但在我国的监理体制中，监理被要求站在“公正第三方”的立场上，同时维护建设双方的利益，去制衡双方，在对施工单位进行监督的同时，也对建设单位进行监督，这就颠覆了监理的地位，也不符合监理的本质规律。
为此，我个人认为，在工程监理的定位或属性方面的改革至少有两个选择：
一是按照国际上通行的咨询工程师管理模式进行改革，即回归监理的社会化咨询服务属性。监理受建设单位委托，按照合同约定，既可以提供施工阶段的监理服务，也可以提供从设计、施工至保修阶段的全过程、全方位的工程监理服务，即目前国家建设主管部门所倡导的监理与项目管理一体化服务，政府建设行政主管部门在这方面应加大支持力度，拿出部分项目试行，促进监理的转型升级。监理人在执业过程中，仅为委托人的合法利益行使职责，忠诚地履行合约精神，至于监理人在执业过程中出现的问题，则有建设单位追究监理责任，监理不作为第三方责任主体，不承担政府部门赋予的其他责任。
二是按照监理单位作为“独立、公正”地行使第三方责任主体的定位进行改革。按照现任国家政协主席俞正声在上海任职时讲到监理的两个制度性缺陷，一是业主支付监理费用的问题，二是监理招标问题。本人认为，可以试点监理费第三方监管支付模式(或监理费专户管理)，监理人不直接受制于建设单位，以便独立、公正地开展监理工作。即建设单位按照合同约定，分期将监理费打入第三方账户，由第三方与监理人签订合同，根据工程进度、服务质量的考核等因素，分期将监理费付给监理人。这个第三方可以是银行、可以是协会，也可以是其他中介机构，山西等省市都有试点经验可以借鉴。有人认为现在是市场经济，监理费第三方支付或专户管理不可行，是否可行，可以讨论，也可以试行。再者，就是监理费不作为评标条件，可以借鉴上海的经验。
(二)改革监理的服务内容
目前，监理的服务内容是对施工阶段的工程质量、造价、进度的控制，对合同、信息的管理，对工程建设相关方的协调，并履行安全生产管理的法定职责的服务。在监理工作中，质量、造价和进度是相互制约和关联的，没有对造价的控制，质量和进度就难以控制，但现阶段的实践证明，监理工作的内容有很多是做不到的，监理是有责无权，是建设单位不放权，如工程造价、进度牢牢掌握在建设单位手中，监理单位仅能对工程质量进行较有效控制，而安全生产管理的职责并不是建设单位委托的，不属份内职责，属于政府委托的监管义务，监理人没能力承受、也不应该承受这种随时遭受刑责的风险。超出监理实际服务能力的事项，监理人确实是无法做到的，监理只是服务活动，不是政府监管机构。建议取消国家法律法规之外强加给监理的工作内容，并可将社会(民营)投资项目施工阶段监理的安全生产管理服务活动分离出来，另由政府购买服务。
(三)适当调整监理工程范围
国务院《建设工程质量管理条例》和建设部《建设工程监理的范围和规模标准》颁布后，各地普遍扩大了必须监理的工程范围，包括深圳市。国家规定：总投资额在3000万元以上的大中型公用事业工程、以及关系社会公共利益和公众安全的基础设施项目，建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程，必须实行监理。而深圳市扩大为总投资额在人民币300万元以上的建设工程、300万元以下的涉及公众安全的建设工程，必须实行施工阶段和保修阶段的监理。为此，建议将必须监理工程的范围统一到国家规定上来，取消各地扩大的范围部分。尤其是对于不涉及公众利益和公共安全的一些建设工程，可以适当调整必须监理的范围。
按照哲学的观点，任何事物都有两面性。我们要善于判断一个制度是推动了事业的发展还是阻碍了事业或社会的发展，要善于从中总结经验教训，并及时针对这种教训作出调整和修正，以便推动事业的进一步发展。如所谓的强制监理制度，是政府强化工程监管的手段，但同时也弱化了监理服务的功能。政府要适度控制强制监理的范围，淡化强制监理的意识，促使监理企业逐步适应自由竞争的市场规则，进而增强服务意识、强化服务功能，届时监理将更能得到社会和各方建设主体的普遍认同。
(四)深圳市可以试点监理工程师独立执业。
目前国际咨询工程师或建筑测量师均可以个人名义执业，深圳市可以借鉴试点。如，规定符合一定条件、注册在当地主管部门或协会的国家注册监理工程师可以参加项目投标，中标后由该注册监理工程师组织项目监理机构，以注册监理工程师个人名义与建设单位签订监理或咨询服务合同，该注册监理工程师按照合同约定仅对建设单位或业主的合法利益负责，并且忠诚地服务于社会的最高利益以及维护职业荣誉和声望。同时，建设主管部门或协会建立地区统一的执业信息网，注册监理工程师的执业信息都可以在网站上查询，便于对注册监理工程师的执业管理。
总之，本人对现阶段监理改革的总体建议是：把握方向，完善制度;准确定位，优化环境;提高待遇，稳定队伍;加强自律，提升素质;发挥优势，转型发展。
以上仅为个人随机思考的几点意见和建议，仁者见仁，智者见智，读者可以展开讨论并提出批评意见，目的就是促进我国建设工程监理制度的发展和完善。
